恐怖主义从行为者的性质来说可以分为两大类，即政府行为和非政府行为。当今世界大量存在、国际社会重点打击的属于非政府的恐怖主义行为。政府恐怖行为也被称为国家恐怖主义，可以分为两类：一种是对内的恐怖主义；另一种是对外的恐怖主义。一国政府以恐怖手段推行其国内政策、维持其对内统治，如20世纪30～40年代，希特勒在德国的法西斯统治。有西方学者将20世纪70年代的阿根廷、智利、希腊和80年代的一些其他拉美国家政府，用暴力和恐吓进行国内统治的现象称为“恐怖”以区别于非国家体的“恐怖主义”。现在，用恐怖手段维持对内统治的现象已十分少见。理论上讲，一国政府以恐怖手段对付另一国，属于国家恐怖主义。非政府行为的恐怖主义大体上也可以分为两类，即国际恐怖活动和国内恐怖活动。国际恐怖活动是暴力或暴力威胁行为的跨越国界的输出，这种情况自20世纪70年代起，波及世界许多国家。