制度变迁与权力博弈：国际货币体系的双重困境

　　引言

　　国际货币体系是国际体系的重要组成部分，第二次世界大战结束后的自由主义国际体系的一个核心构成要素是以美元为中心的国际货币体系。从布雷顿森林体系形成之初到牙买加体系，国际货币体系的内在问题与安全状况一直是相关研究的重要议题，如“特里芬两难”“嚣张的特权”“美元霸权”“美元循环”等都是对这一体系及其问题的经典概括。既有研究从经济规律的视角开展技术性研究，探讨国际货币体系的理论性问题和现实改革方案；也有从地理规律、政治逻辑等视角进行交叉性研究，开拓出“货币地理学”“货币政治学”“国际货币权力”等研究领域。诸多研究都致力于探索国际货币体系演进的规律、核心动力和理论逻辑。然而，随着国际体系进入调整期，地缘政治博弈和大国竞争呈现加剧态势，国际货币体系存在的问题和安全隐患出现新的变化。本文尝试剖析这些变化，全面评估新时代国际货币体系的安全状况。

　　相关研究对国际货币体系的定义和理解大致存在两大路径。一是将国际货币体系视为涉及国际储备货币、汇率体系、国际收支调整机制和国际金融基础设施等一系列规则和制度的总称，并主要从国际制度的功能性作用和制度变迁的视角分析国际货币体系的问题与演进逻辑，如从国际汇率制度的角度考察国际货币体系的稳定性。二是将国际货币体系理解为一种权力关系，认为国际货币体系是不同货币及其发行国间的一种不平衡和不对称的关系，具体表现为以美元为核心的中心—外围权力结构，涉及国际货币权力、国际金融权力、美元霸权的诸多研究，多是从这种视角剖析国际货币体系的安全问题。也有研究将国际货币制度和国际货币权力关系都纳入国际货币体系的分析框架内，并在此基础上讨论国际货币体系改革的问题。综合这两条研究路径，本文将国际货币体系定义为在国际体系中约定货币间关系的制度安排，以及在此安排上形成的权力关系。由此，国际货币体系安全是指国际货币制度的基本功能正常，主要国家间的货币关系总体稳定，不存在货币体系的系统性风险和国际货币功能的失调等问题。

　　这两种视角下的国际货币体系所存在的核心问题不同。国际制度变迁视角侧重国际货币制度的功能性作用，着重分析制度变迁的方式、程度和阻力，以及制度变迁不足导致的国际货币体系不安全。有研究认为，2008年全球金融危机后的国际货币体系变革主要体现为国际货币制度变迁，其主要安全问题可总结为“均衡困境”，即国际货币制度变迁在达到或持续趋近最优状态之前，便停滞于某种相对稳定的状态，危机所创造的变迁动力逐渐减弱，主要国家行为体继续维持、接受或无力独自改变既有国际货币体系。然而，自2017年前后，国际货币体系步入霸权护持期，权力政治博弈更为显著，国际货币体系演进陷入“新困境”，即美国无意或无力修正体系的根本性问题和解决其结构性矛盾，积极运用多种方略维护体系和维系权力，但这些霸权护持方略会产生反噬效应，国际货币体系由此变得更加不安全。

　　制度变迁和权力博弈逻辑下的双重困境更加全面地解释了国际货币体系的现状和问题。准确识别现行国际货币体系所处的演进阶段，科学判断国际货币体系面临的具体问题和挑战，对于维护国际货币体系乃至国际体系的稳定和安全，中国等崛起国选择合适的策略和路径推动国际货币体系变革，以及维护国际和国家金融安全，都具有重要意义。

　　一、解释演进的动态理论视角：在国际制度与权力政治之间

　　关于国际货币体系演进和秩序变革，国际政治经济学研究分别从几大范式的视角进行理论解释。尽管侧重于国家或国际结构两个层面，现实主义总体认为，国际货币秩序是国家之间权力博弈的结果，任何国际货币制度都建立在特定的国际政治秩序基础之上，并且国际货币秩序总是由最强大的国家主导和控制，国际货币体系的更迭与霸权国的兴衰密切相关。自由制度主义强调市场个体和国际组织的重要性，认为国际合作和规则可以促进国际关系的稳定和繁荣，国际经济合作和开放市场是建立良好国际货币秩序的关键，国际金融机构和组织等多边合作机制共同管理和规范国际货币体系，尤其强调汇率、储备资产和国际货币流动等方面的制度安排对于国际货币秩序的塑造作用。建构主义关注国际关系中的观念和规范，认为国际货币秩序是社会共同构建的结果，关注国际货币制度的意义和象征价值，以及不同国家和国际组织对货币秩序的解读和争议。马克思主义国际关系理论则认为，国际货币秩序主要由发达资本主义国家主导，这种秩序往往体现着不平等和剥削关系。

　　传统解释国际货币结构和国际货币关系的理论大多是静态的，忽略了上述国际货币体系的阶段性和周期性，运用一种理论范式或特定理论对国际货币体系演进的全生命周期进行解释存在问题。从理性主义国际关系理论的视角，国际货币体系的演进受到两股核心力量的推动：一是大国间权力政治博弈（即权力政治），二是国际制度的功能性作用及其变迁（即制度变迁）。主流理性主义国际关系理论关于权力政治和国际制度对国际关系和国家行为的作用存在分歧，进而产生了不同的宏观理论及其理论分支，但总体而言现实主义聚焦国家层面和结构层面的权力政治，而自由主义范式内部最具代表性的新自由制度主义强调国际制度的功能性及其对权力政治的调和作用。

　　权力政治和制度变迁两股力量对国际货币体系演进的作用并非替代性和排他性的，在国际货币体系演进的不同周期里，权力政治和制度变迁两股力量并存且相互作用。权力政治塑造国际制度，国际制度的创建通常是大国权力博弈的结果；国际制度一旦形成，又会逐渐塑造其利益、身份和功能，并对国家权力起到维护或制约作用。国际货币体系的确立主要表现为国际货币制度的建立，国际货币制度的功能性作用维系体系运转。

　　但是，在特定周期里，不同逻辑和力量分别起主导性作用。在国际货币体系建构之初，权力政治发挥主导作用，国际制度成为权力政治的工具和结果。在国际货币体系建构期，谁的方案被采纳便意味着国际货币体系的构建将更多实现和维护其利益。因此，主要利益攸关方努力将各自的方案纳入国际议程，甚至转化成国际制度，主要大国间的权力博弈将会决定国际货币体系建设的方向和方式，关于全球金融治理国际议程设置的相关研究已经对这一博弈过程进行了较为深入的探析。布雷顿森林体系建立之初英国“凯恩斯方案”和美国“怀特方案”的博弈便是很好的案例。

　　体系建立意味着国际货币制度得以确立，相关行为体便会在特定国际货币制度的指引和约束下展开国际货币互动。尽管主要国家间的权力博弈从未消失，但在这一阶段，国际货币制度起到主导性作用。国际货币规范和规则通过其构成性、规定性和程序性功能约定国家的权利和义务，甚至在很大程度上约束着相关行为体的行为。譬如，在《布雷顿森林协议》签订后，主要国家虽都有各自的不满或困难，但都在这一制度下主动或被动地调整政策和行为，这使布雷顿森林体系得以艰难运行。

　　在体系正常运转且开始出现各种问题时，推动国际制度变迁依然是主要的国际行为逻辑，但是大国间的权力博弈渐强。体系修正本质上是制度调整，制度调整的方式、程度和成本分担等都是重要问题，涉及主要国家和经济体在既有国际制度中的地位和利益，因此大国会围绕国际制度变迁展开博弈，但这种博弈较少以双边直接对抗的形式展开，而多表现为在既有多边制度框架下的讨价还价。2008年金融危机后，中美等国围绕二十国集团（G20）机制升级、国际货币基金组织改革、国际金融监管制度调整等制度问题开展合作和博弈，最终推动国际货币制度在一定程度上进行了调整。

　　当体系通过制度调整的修正效果不明显、体系存在的问题不断加剧时，既有体系的主导国会感受到威胁和挑战，采用多重方略维护体系，大国间权力政治博弈将成为国际货币体系演进的主导力量。国际货币制度发挥功能性作用的基本前提是主要国家对核心国际货币制度的基本认可，而当国际制度变迁大幅滞后于国际政治经济形势的变化时，体系失调的恶化会进一步损害国际制度的功能性作用。由此，崛起国尝试变革现有国际货币体系以获得相应的权力和地位，而霸权国则会捍卫这一体系以维系已有的权力和地位。

　　二、制度变迁下的国际货币安全：“均衡困境”的延续

　　2008年全球金融危机为国际货币制度带来了强大的外部冲击和变迁动力，这符合历史制度主义对国际制度变迁的解释。在2008年金融危机爆发至2016年美国全面展开霸权护持战略的较长时期里，尽管大国间博弈从未中断，但是改革既有国际货币制度被视为推动国际货币秩序变革的最重要方式，制度变迁是这一时期国际货币体系改革的最核心方式。外部冲击虽然创造了制度变迁的动力，但很难带来既有制度的革命性改变，处于修正期的国际货币体系所存在的制度均衡困境没有得到根本性解决。一项研究从国际制度变迁的视角剖析了2008年金融危机后国际货币体系的改革成效和安全状况，对比了2008年前后各近十年的情况，认为在“均衡困境”下国际货币体制的三个核心方面（即本位货币、汇率制度和国际收支调节）和国际货币组织依然存在诸多问题，包括主权货币国际化的困境、汇率波动和汇率失调、国际收支调节不力、国际货币组织低效等。在国际货币体系步入护持期后，即如上文所述的2017年以来，与2008年后的经济复苏周期相比（2008—2016年），国际货币体系的上述问题依然存在，且有更加严重的趋势，国际制度变迁视角下的均衡困境愈发突出。

　　（一）主权货币充当国际货币的困局难破

　　国际货币制度的最核心构成要素之一便是国际货币，即在国际社会发挥价值尺度、支付手段、流通手段和贮存手段等功能的货币。国际货币具有公共产品属性，当国际货币由特定国家的主权货币充当时，主权货币的公共产品属性与其国家属性便会产生矛盾。二战结束以来，美元作为制度上或事实上的国际货币一直面临这一困境。“特里芬两难”描述了布雷顿森林体系下的美元困境，即确保充足美元国际流动性和美元相对黄金价值稳定间的矛盾。在浮动汇率体系下，“特里芬两难”被附加了新的内涵，如美国国内货币政策目标与国际金融市场稳定间的矛盾，美元流动性与美元信用间的矛盾，美国全球安全资产供给与美国在世界经济中地位不匹配的矛盾，等等。美国如何做到既满足全世界对安全资产的需求（即发行足够的美债），又能确保其财政健康与经济安全——尽管有研究质疑“特里芬两难”对布雷顿森林体系的负面作用，但仍认为其所描述的主权货币充当国际货币的一般性逻辑矛盾和政策困境在浮动汇率体系下依然存在，并且几个重要问题愈发突出和严重。

　　美国国内宏观经济政策的国际负外部性有增无减。自2008年全球金融危机爆发以来，美国宏观经济政策经历了数轮大幅调整，包括2007—2008年的降息（应对金融危机）、2008—2014年的量化宽松政策（复苏经济）、2015—2018年加息（抑制通货膨胀）、2017年10月启动的缩减资产负债表计划（“缩表”计划，目的是推动货币政策正常化）、2019年降息和结束“缩表”计划（应对全球经济放缓和贸易政策波动）、2020年降息与新一轮量化宽松政策（应对新冠肺炎疫情）以及2022年3月进入加息通道（抑制通货膨胀）。美国针对国内经济形势的宏观政策调整产生了巨大的国际负外溢性，其原因除了美国实体经济与全球经济的密切联系外，最重要的便是美元充当着事实上的国际货币。“美国优先”的宏观经济政策对外围国家的货币政策独立性和金融稳定产生巨大冲击，新兴国家所受影响较发达经济体更为严重。美国还通过利率、汇率、资产价格等渠道影响其他国家实体经济和金融市场的短期稳定，对各国的经济产出和价格水平等产生差异化的影响。

　　美国经常账户和资本账户赤字在这一时期进一步扩大。经常账户赤字在特朗普政府实施贸易保护主义政策的背景下曾于2018年第一季度短暂下降至941亿美元，但在2021年第四季度反弹至约2 839亿美元的峰值，2022年第四季度依然高达2 193亿美元，资本账户赤字出现季度性波动，但总体呈现出赤字状态。2023年6月，美国完成了自二战结束以来的第103次债务上限调整，2022年第四季度的债务总规模约31.5万亿美元（2016年第四季度约19.85万亿美元），其中外债约7.3万亿美元（2016年第四季度约6.06万亿美元），占美国国内生产总值（GDP）的比重约为28%（2022年第三季度）。与此同时，主要外围国家对美贸易顺差持续扩大，中国的经常账户顺差2016年为1 913亿美元，在中美贸易摩擦的背景下一度降至1千亿美元左右（2019年），2022年又攀升至4千多亿美元，世界银行统计的2022年经常账户顺差最大的前五个国家依次是中国、俄罗斯、挪威、德国和沙特阿拉伯。中国总储备（含黄金）2016年下降到约3.1万亿美元，2022年又增长至3.3万亿美元，俄罗斯、印度、沙特阿拉伯、巴西等其他新兴国家依然持有较高的外汇储备。

　　（二）全球经济失衡调整的分歧加剧

　　全球宏观经济失衡更加显著，美国债务经济和财政赤字所支撑的全球美元流动性恐难持续。在后布雷顿森林体系下，美元发行不再受到与黄金价值挂钩的制度约束，国际货币由黄金支撑的美元转变成由信用支撑的美元，国际货币的供给需要美国维持经常账户和资本账户的赤字，这些美元再通过美国资本市场回流。这一模式被不同学者概括为“债务经济”“美元循环”“赤字经济”等，其问题和风险已经得到学术界和政策界的广泛关注，但在2017年以来的新周期里，这些问题和风险尚未得到有效缓解，全球经济失衡有进一步扩大的趋势，具体表现为美国等中心国家的高赤字和高债务，外围国家的高顺差和高外汇储备。

　　然而在当前的体系下，全球经济失衡调整在结构层面和国家层面都面临很多限制。在结构层面，上述全球经济失衡和主要国家国际收支不平衡是经济全球化在不同国家和地区差异化发展的结果，具有中心—外围特征的国际货币体系直接塑造了这种失衡的具体形态，很大程度上决定了调整国际收支失衡的具体手段及其有效性。国际调整机制的缺乏使各国的宏观经济政策无法得到有效协调，从而加剧了失衡状态。在布雷顿森林体系下，美国需要储备大量黄金以确保充足的美元流动性，且主要以债权人身份向国际社会供给美元。这种“债权人逻辑”在后布雷顿森林体系逐渐转变为“债务人逻辑”，即美国通过逆差、赤字和债务向国际社会供给美元，而这两种逻辑下国际收支调节的需求和方式大有不同。虽然导致全球经济失衡的原因是多维的，但是国际货币秩序的结构性因素至关重要，甚至是决定性的。就此而言，当前全球经济失衡调整的根本性手段是国际货币制度和秩序的变革。作为美国领导的自由主义国际秩序的重要构成部分，国际货币秩序的调整事关国际权力结构调整，已然不仅仅是一个货币问题。

　　在国家层面，中心国家和外围国家在试图调节国际收支失衡时都面临各自的困难。中心国家美国具有较强的货币政策和财政政策自主性，理论上可以通过相应的宏观经济政策调整国际收支失衡，如降低美元对主要贸易国货币的汇率水平、加强财政约束、相机的利率政策，甚至还可以采取直接的管制性措施，如外汇管制和贸易管制，但这些政策面临一些限制性因素。首先，建立在“债务人逻辑”上的美元体系和美元的国际地位可能会受到失衡调整政策的负面影响，因此实施政策的动机不足，也即上文所述的结构性制约。其次，前述美国宏观经济政策的国际负外部性会形成一定程度的政策压力和外部制约，包括国际货币供给不足或所谓的“美元荒”、跨境资本流动风险、货币价值和资产价值波动不确定性、经济衰退或危机等。再次，外围国家的针对性政策措施很大程度上抵消了中心国家调整政策的有效性。

　　外围国家的调节政策更加有限，主要受制于其低政策独立性和低政策有效性。以货币政策为例，外围国家面临着一个“二元悖论”——只有在资本账户管制的条件下独立的货币政策才有可能。因此，外围国家多以相机性的应对措施为主，如相应的本币贬值、加强资本管制、针对性的贸易保护措施，这些措施不仅效果有限，而且往往可能恶化大国间关系，如诱发货币战和贸易战。与此同时，为应对强劲的顺周期资本流动所带来的剧烈波动和外部融资突然中断的风险，外围国家需要积累大量外汇储备以实现自我保护，而这些外汇储备大部分又投资于中心国家提供的安全资产，导致国际货币体系的不平等性加剧，外围国家通过维持经常账户盈余积累外汇储备的行为也使全球失衡进一步恶化。

　　（三）汇率波动与失调的顽疾未除

　　汇率制度是国际货币制度的重要环节，其不仅向市场参与者提供价格信号，而且是全球资源合理配置的关键因素。较之固定汇率体系，后布雷顿森林体系下的浮动汇率制理论上可以更加有效地调节国际收支、应对外汇投机、提升经济政策自主权、提高资源配置效率等。但是，如上文所述，国际收支调节乏力，中心国家和外围国家的宏观经济政策都受到了结构性和单元性因素的限制。就应对外汇投机和提高资源配置效率而言，汇率波动和失调问题依然比较严重，浮动汇率制在理论上的优势并未在经济现实中很好地体现，反而加剧了国际金融市场的动荡，导致货币套利、利率套利等短期投机活动泛滥，主要国际货币汇率的波动和失调带给新兴经济体巨大的负面影响。表1通过计算主要货币对美元日汇率的三个月移动标准差，横向比较了主要货币汇率间的稳定性，以及纵向比较了主要货币在两个不同时期的稳定性。结果显示，在进入新时期后（2018—2022年），主要货币的汇率稳定性有十分微弱的好转，但是仍然没有发生质的变化，其中人民币汇率的波动幅度相对变大，这与中国汇率制度市场化改革力度的加大有着直接的关系。

　　与汇率波动伴生的另一个问题是汇率失调，即真实汇率水平偏离均衡汇率水平。全球经济失衡的一个重要原因便是汇率失调，经济失衡程度的增加一定程度上也反映了主要国家的汇率失调并未得到有效缓解。由于均衡汇率水平在特定时间段内相对稳定，汇率波动幅度增大也从侧面反映了真实汇率偏离均衡汇率程度的不稳定状态。汇率失调的测量和负面影响存在争论，且失调程度和影响程度具有显著的地区和国别差异。总体而言，汇率波动和汇率失调程度反映了特定国际货币体系的稳定性，在本文所考察的周期中，汇率波动和汇率失调程度至少没有显著的改善。

　　（四）“无体系”下的全球货币治理组织更为低效

　　后布雷顿森林体系又被称为“无体系”（non-system），描述的是这一体系的低制度化和低规则化，1976年签订的《牙买加协议》多是原则性和指导性的内容，并没有建立明确的国际货币制度安排，此后发展起来的后布雷顿森林体系也因此缺乏制度性。当前全球金融治理体系中涉及货币治理的国际组织主要包括国际货币基金组织（IMF）、二十国集团（G20）和国际清算银行（BIS）及其下属机构等，相关的国际规则包括《牙买加协议》、国际货币基金组织发布的《货币与金融政策透明度良好做法准则》和《货币与金融统计手册》、国际清算银行发布的《货币政策框架与中央银行的市场操作》等。然而，二十国集团和国际清算银行等全球货币治理的国际组织多是论坛性质，主要任务是为国家间商讨国际货币事务提供平台，为各国提供货币方面的分析报告和政策建议。作为国际标准和国际规则的制定者和倡导者，其制定的相关规则如果无法得到国家层面的批准和实施，并不具备法律效力和约束力。

　　作为全球货币治理的重要支柱，国际货币基金组织所发挥的效用呈下降趋势。历次国际金融危机和金融市场频繁动荡充分暴露了国际组织对于系统性金融风险的预警能力以及危机发生后的应变和处置能力不足，合法性、代表性以及表决机制方面的结构性缺陷是导致其运行和治理效率低下的重要原因。在2008年金融危机之后，国际货币基金组织针对既有问题的改革依然没有取得实质性进展。尽管2008年和2010年的国际货币基金组织改革通过增加基本票数等方式一定程度上提高了发展中国家的投票权，但是截至2023年，美国仍拥有该组织16.5%的表决权和对重大事项的一票否决权。国际货币基金组织依旧由少数国家主导的决策结构无法反映新兴经济体群体性崛起、西方国家相对衰落的世界经济格局变化，其自身的财务危机也对重构基本框架以寻找资金来源提出了新的要求。截至2023年，国际货币基金组织的贷款额度仍不到一万亿美元，与全球经济规模和跨境资本流动的增长速度不成比例，反映了国际货币基金组织贷款能力受到严重限制。此外，在提供资金和贷款援助时实施双重标准、权利与义务不对称等问题，也使国际货币基金组织在全球货币治理和维护全球金融安全方面的作用无法得到充分保障。

　　与此同时，二十国集团作为协调和引领全球货币治理的重要平台仍有诸多问题亟待解决。主要成员国因国情和立场差异较大而在重要议题和目标上意见分歧严重，导致国际货币领域的合作难以达成。集体行动困境和政策协调难以实现等内生性矛盾制约了二十国集团在全球货币治理中发挥更积极的作用，非正式对话机制的特殊属性决定了二十国集团共识不具备强制效力，落实保障机制的缺失也削弱了达成协议的有效性，讨论议题的扩大和泛化导致二十国集团对国际货币问题和国际货币体系改革的关注度降低。总之，在新的时期，随着国际金融市场的规模逐渐扩大、跨国资本流动更为频繁、政策性国际金融公共产品的供求矛盾日益突出、金融科技创新带来的国际监管难度提升等问题出现，全球货币治理面临更大的挑战。

　　三、权力博弈下体系变迁的新困境

　　2016年以来，在大国权力转移的背景下，以美国特朗普政府执政和2017年中美关系转向为标志性节点，国际货币秩序变革和体系变迁有进入霸权护持周期的趋势，其最核心特征是权力政治取代制度变迁成为体系演进的主要逻辑。主要大国（包括货币霸权国和货币崛起国）的单边政策和双边关系对国际货币体系的变迁起到主导作用，各主要国家推动国际货币制度变迁的努力式微，国际货币制度的功能性作用弱化。在霸权护持周期，制度变迁的“均衡困境”同样存在，同时国际货币体系变革出现了权力政治逻辑下的新困境，即国际货币主导国（美国）无意或无力独自修正体系的根本性问题和解决其结构性矛盾，转而运用多种方略维护这一体系和维系其国际货币权力，但霸权方略的直接使用产生了反噬效应，加剧了国际货币体系的不稳定和不安全。

　　（一）美元体系进入霸权护持期

　　2017年以来，美国主导的自由主义国际秩序陷入危机，具体表现为单边主义抬头、贸易保护主义加剧、大国竞争升级等，现行国际货币体系面临日益严重的问题。如前文所述，国际货币制度的诸多问题使各国对于美元作为单一主导储备货币和美国应对冲击的不对称调整能力更加担忧。加之特朗普政府的外交政策动摇了全球投资者和各国央行对于美元及美债安全的信心，新冠肺炎疫情使全球通货膨胀压力上升，俄乌冲突中美国对俄金融制裁引发去美元化浪潮，因此，美元国际地位的相对衰落更有加剧的趋势。如美元作为国际主要储备货币和汇率锚的地位削弱，美元在全球外汇储备中的比重从2007年的63.9%下降至2022年的59.17%，将美元作为汇率锚定对象的国家所占比重从2008年的33%减少至2022年的19.1%，以美元计价的全球场外利率衍生品交易额从2016年的51%降低至2022年的44%。

　　美元国际地位的相对衰落是国际政治经济结构重构的直接结果，根本原因在于国际货币制度与国际权力结构不匹配所造成的体系错位，即美元依然占据绝对主导地位的国际货币体系与多极化发展的国际政治经济格局不匹配。一方面，相较于20世纪70年代牙买加体系建立之初，国际权力结构已经发生巨大变化，经济全球化深入发展带来政治和经济多极化，以中国为代表的发展中国家逐渐成长为新兴经济体，从世界经济发展的跟随者转变为重要的推动者，并积极倡导国际货币体系改革；另一方面，国际货币制度的变迁是一个缓慢而渐进的过程。由于路径依赖，国际货币制度的发展和变迁存在收益递增带来的自我强化效应，其重要表现是规模经济和网络外部性导致体系下的主导货币在全球范围内产生自然垄断。国际货币体系的“中心—外围”结构也使美元与其他货币之间的实力差距日趋扩大，这进一步巩固了其优势地位。虽然牙买加体系下美元在制度上不再是与黄金挂钩的国际货币，但是在货币使用惯性、网络外部性以及美国维系美元霸权的多种方略支撑下，美元的主导地位尚未发生结构性改变。

　　对国际货币体系的调整和修正不足使体系错位不断加剧，体系的系统性和结构性矛盾愈加突出，大国间博弈逐渐成为国际货币体系演进或变迁的核心动力。对国际货币体系的核心国家而言，主权货币国际化带来的巨大收益和权力，使其有充分的政策动机维护体系现状。既有秩序的主导国美国作为既得利益者，通过多种方略，试图维持这一秩序或维系其在变迁秩序中的主导地位。美元霸权不仅为美国带来了获取国际铸币税、增加宏观经济政策的灵活性、减少资本错配问题、提高金融机构的商业收益、降低企业的汇率风险以及提高本国消费者购买力等经济收益，更重要的是，美元在国际货币体系中的主导地位还赋予了美国巨大的货币权力。美元的国际使用增加了美国货币政策的自主性，降低了其调整外部失衡的成本，美国既能通过发行债券有效地为本国赤字融资以延迟调整，也能通过货币贬值将调整外部失衡的成本转嫁给其他国家，还能用汇率工具迫使其他国家改善外部失衡以避免自身的调整。在结构性矛盾加剧导致体系失去自我修正能力且得到外部修正的可能性下降的背景下，为维持其在现行国际货币体系下的收益和权力，美国已经并且还将更多运用霸权方略对美元体系和美元国际地位进行护持。

　　（二）美元霸权护持的方略

　　随着国际货币体系失调加剧，国际货币制度的功能被弱化，权力政治逻辑逐渐占据主导，美元和美元体系的权力属性更强，美国维持美元体系和美元国际地位的手段和措施也更加多样化，这些措施和手段至少涉及国内宏观经济政策、金融监管政策、贸易政策、数字货币政策、国际组织策略和军事方略等方面。

　　1. 调整货币政策稳定国内经济  增强全球市场对美元信心

　　美联储以提高就业和维持价格稳定为目标实施相机抉择的货币政策，通过灵活调整联邦基金利率控制通货膨胀和稳定国内经济，试图增强全球市场对美元的信心。2017—2019年，美联储七次上调联邦基金利率以改善国内经济和金融的疲软状况，以多轮加息为标志的“强美元”货币政策通过增加持有美元的回报率吸引美元回流，美元汇率的上升增强了美国购买外国资产的能力，也增加了美国为其贸易赤字融资的需求，各国积极购买美国国债等以美元计价的金融产品，促进美元最终回到美国金融市场。货币政策支持下的资产价格膨胀不仅吸引了更多外资进入美国资本市场，更是提高了美元的流动性。

　　2. 调整财政政策支持国内经济发展  维护美元吸引力和全球地位

　　为稳定国际社会对美元的信心以维持美元霸权，调节税收和公共支出以削减巨额财政赤字、改善国际收支逆差，是美国财政政策长期以来的主要目标之一。如20世纪60年代初，肯尼迪政府推出利息平衡税以减少私人长期资本外流，同时大幅削减政府对外援助和海外军事开支，稳定了全球市场对美元的信心；90年代克林顿政府通过《1993年赤字削减法案》等措施大幅度减少财政赤字，巩固了美元的国际地位。2017年特朗普政府上台后推行大规模减税和增加政府支出的财政措施，对内全面下调个人所得税和公司税，促进制造业回流以提振实体经济，对外奉行贸易保护政策，挑起与中国和欧盟等主要贸易伙伴的贸易争端。此外，美国财政部还多次指责中国等国家操纵汇率损害了美国利益，这些措施的重要目的之一是改善其国际收支失衡，试图维护美元的霸权地位。

　　3. 调整和放松金融监管政策  促进金融全球化和美元回流

　　美国的经济环境、创新能力和金融市场一直对外国直接投资有着巨大的吸引力，放松金融监管尤其是跨国竞争性管制将进一步放宽美元回流渠道，有助于支撑美元的国际地位。美元霸权的维护需要美国保持在全球资本市场的中心地位。2017年至2019年间美国联邦政府累计取消130余项涉及多领域的规章，以新自由主义维护者的形象重塑国内经济，极大地提高了美国市场在资本利润率、税收、营商环境等方面的吸引力，促进了美元回流。据估算，强有力的“去监管”措施将使美国每年产生3 100亿美元的收益。

　　4. 制定数字美元战略  抵抗新兴数字货币冲击

　　面对全球兴起央行数字货币研发浪潮、主要经济体加快推进数字货币技术合作的趋势，美国认为新技术可能对传统的国际货币体系构成威胁。私人数字货币和主要经济体央行数字货币（CBDC）所带来的货币替代风险促使美国的数字货币战略发生重大转变，由最初认为数字货币将削弱美元主导地位、使美国金融制裁失效而持消极态度，转向积极发展数字美元以保持美元在全球金融体系中的中心地位。2022年1月，美联储发布的报告明确表示美国发行CBDC的目的之一在于维护美元的国际主导地位以应对其他货币的挑战，进而维护美国在国际货币体系中的地位和话语权。2022年3月，拜登政府签署的《关于确保负责任地发展数字货币的行政令》则标志着美国正式将开发央行数字货币作为政策目标，这一战略转变试图拓展美元的使用空间和范围，并确保美国在国际金融体系中的领导力。

　　5. 加强国际货币合作  维持美元在贸易融资领域主导地位

　　特朗普政府时期重新谈判了部分贸易协定，与墨西哥和加拿大签订《美墨加三国协定》（USMCA）以替代《北美自由贸易协定》（NAFTA），更有针对性的贸易协定有利于美元发挥国际结算职能，巩固其国际地位。与此同时，美国加强了与主要经济体在货币领域的合作以应对全球突发事件对国际货币体系的冲击，其重点是构建货币合作安全网并推动货币互换多边化和机制化。2008年金融危机后美联储与11个国家的中央银行签署了双边货币互换协议以维护美元体系稳定，2013年与其中5家建立了长期货币互换安排，奠定了美联储作为事实上国际最后贷款人的地位。2020年新冠肺炎疫情的暴发引发了以美元为中心的中央银行货币互换活动的复苏，美国增加了与韩国、澳大利亚、巴西等14个国家总额为4 500亿美元的货币互换协议，不仅缓解了离岸美元融资的压力，改善了全球美元市场的流动性，也通过吸引美元回流有效地重组了跨境金融流动，加强了美联储对国内市场的控制权。在国内和国际两个层面，上述措施都有利于维护美元体系的正常运转和国际市场对美元的信心，被广泛认为巩固了美国货币中心的地位。

　　6. 增强在国际组织中的影响力  强化美国在全球经济事务中的领导地位

　　美国主导下的国际货币基金组织一直是推动全球化、将发展中国家纳入美元体系的关键力量，其同时扮演着贷款提供者、信贷执行机构、推动国际金融资本自由流动等多重角色。20世纪80年代，拉丁美洲为偿还巨额美元债务而接受了国际货币基金组织提供的带有强制性附加条件的援助资金，最终导致其美元化程度进一步加深便是很好的例证。在美国的领导下，国际货币基金组织为有需要的国家提供以特别提款权计价的贷款，包括备用安排（SBA）、扩展基金机制（EFF）等多种融资工具帮助目标国家缓解国际收支等困难，在国际货币体系受冲击后为成员国发放特别提款权作为国际储备，如2021年国际货币基金组织为成员国注入6 500亿美元的流动性以维护体系稳定。由于美元在特别提款权中的比重高达43.38%，国际货币基金组织的贷款和援助行为事实上加深了各国对美元及其主导的国际货币体系的依赖。

　　7. 长期以军事手段维护美元霸权地位

　　1974年，美国以提供军事保护为条件与沙特阿拉伯达成石油美元协议，确立了美元作为石油计价货币的国际地位，石油美元机制成为后布雷顿森林体系下美元霸权的重要支柱。此后，美国对挑战美元的石油贸易计价货币地位的国家发动军事行动，如2001年伊拉克将本国出口的石油改为欧元计价后美国发动伊拉克战争，其长期介入中东战局很大程度上也有出于稳定石油市场和美元的考虑。此外，美国在国际地缘政治冲突中进行军事干预的重要目的是促使全球资本回流美国，缓解自身财政赤字和国际收支逆差，实现美元升值，从而维护美元霸权。俄乌冲突爆发以来，美国持续向乌克兰提供资金和军事援助，不断加大对俄罗斯的制裁力度，大量国际避险资金流回美国、联邦债务增长速度放缓、美元汇率不断走高，对美元维持其国际货币地位有着积极作用。

　　（三）霸权方略的反噬效应

　　美国仍不愿放弃美元霸权所带来的收益和权力而采取的上述霸权护持方略，对国际货币体系产生了一系列负面影响，导致国际货币体系变革陷入新的困境。美国对美元体系的霸权护持方略产生的反噬效应，至少表现在以下三个方面。

　　第一，美元霸权护持方略阻碍国际货币体系的自发性调整，加剧体系失调。所谓的自发性调整是指作为国际货币体系核心支柱的国际货币制度以及由此构成的国际货币权力结构，朝着更能反映国际政治经济实力结构的方向自动调整，具体包括本位货币、汇率制度、国际收支调节机制和国际货币组织调整等四个方面。本位货币的调整主要指国际储备货币的多元化和多样化，意味着美元的国际本位货币职能将不同程度地被新兴货币替代。而美元霸权护持方略阻碍了新兴货币发挥更重要的作用，主要国家和经济体的去美元化政策和活动常会招致美国的多方面打压，这使国际储备货币结构的变化十分缓慢，不利于世界经济发展和全球金融体系风险防范。

　　汇率制度的自发调整表现为主要经济体依据国内经济状况和国际经济形势，更加多样地选择国内汇率制度，从而形成新的国际汇率制度结构。但美元霸权和美国主导的国际货币体系和国际秩序，对外依然强调新自由主义的基本范式，以及汇率的自由浮动和资本账户的开放。同时，美国的“新华盛顿共识”在国内经济政策选择中加强了政府干预。美国对内和对外经济意识形态的双重标准阻碍了更加适应国际经济形势的国际汇率制度形成，也是导致国家间贸易和金融冲突加剧，以及前述汇率波动和失调的重要原因。

　　国际收支调节机制的自发调整是指各国和国际组织根据国际经济发展的现实状况，自发地调整贸易政策、汇率制度和其他宏观经济政策，以基本维持国家的国际收支平衡和全球层面的宏观经济平衡。但是，美元的霸权护持方略本质上还是要维持美元循环体系和美国通过债务向全球释放流动性的方式，同时利用霸权主义和保护主义将失衡调整的责任和成本转移到其他国家，这使得国际宏观经济失衡的自发调整几乎不可能。

　　在权力政治逻辑下，国际货币组织的自发性调整更是阻力重重。前文所述国际货币基金组织改革的滞后和困境，很大程度便是大国权力博弈的结果。反对国际货币基金组织份额改革是美元霸权护持方略的一部分，在美国的阻挠下，国际货币基金组织现行的份额配置仍是2010年第14次配额总审查作出并于2016年生效的安排，至少有25个成员国的话语权和代表性与其经济实力严重不匹配。2023年，国际货币基金组织提出份额增资50%的计划后，美国主张各国在不改变现有份额比重的条件下等比例增资，此举目的依然是保证美国在国际货币基金组织的话语权和特权，限制有能力提供资金的新兴市场和发展中国家发挥更大的作用。上述行为削弱了国际货币基金组织提供贷款的可信度和作为国际货币准则制定者的权威性，在全球经济下行压力不断加大、主要发达国家货币政策持续收紧以及更多发展中国家面临债务危机的背景下，也严重阻滞了相关国际组织的自发性调整，导致国际货币体系失调更加严重。

　　作为国际货币制度自发调整受阻的结果，美元霸权护持方略很大程度上进一步延缓了国际货币权力结构自发调整的进程。二战后确立的国际货币权力结构是一个典型的“中心—外围”结构，美元霸权护持策略的核心目标便是维持这一结构，从美元的国际货币权力中获得更多的收益。关于美元国际货币权力的分类和定义较多，本文认为这种权力包含结构性、制度性、关系性和观念性四种。权力结构的自发调整更是充满阻力，关于权力转移和“修昔底德陷阱”的大量研究已经证实了这一点。但是，国际货币权力结构调整的滞后，加剧了大国间的对抗，使得国际货币秩序更加不稳定。

　　第二，美元霸权护持方略进一步强化了“美国优先”的霸权策略，美国国内经济政策的国际负外部性加剧，导致了国际金融失序。如前所述，美联储以美国利益为先频繁调整和变动货币政策，所造成的国际金融市场动荡和溢出效应对外围国家的影响更为显著，美元汇率波动也加剧了全球资本流动的不稳定性和国际贸易的周期性波动，美元在国际债券市场上的主导地位使新兴国家产生货币错配风险。在全球高通胀的背景下，美国以无限的量化宽松和无休止的零利率政策引领全球经济，将使国际货币秩序失调更为严重。2020年以来，美联储采取多轮降息措施，一度将利率下调至0%—0.25%的超低水平，同时采取“无上限”量化宽松政策，拜登政府上台后则继续实施经济刺激计划和基建计划以提振国内经济。美国在通过量化宽松货币政策维护自身利益的同时，将通货膨胀等风险转嫁给其他国家，损害了各国的利益，一旦美国货币政策发生转向，新兴经济体将面临大量资本流出和流入的风险，严重影响国际货币体系的正常运转，不合理、不公平的国际货币体系是国际金融风险激增和国际金融失序的重要原因。同时，美国作为危机时期的最后贷款人，本应承担提供大量国际流动性、稳定全球货币体系的责任，然而美国却利用美元的特殊地位大幅增发美元债券，实际上是通过美元债务实现转嫁自身危机，将脆弱性和风险推向了外围国家，美元债务的不断攀升持续透支美元的信用，而一旦其达到临界值将面临遭挤兑的风险，最终引发国际货币体系的动荡。

　　第三，美元霸权护持方略激化了中心国家和外围国家之间的矛盾，加剧了国际货币对抗，导致国际货币秩序陷入危机。2008年的全球金融危机已经逐渐破坏了发展中国家对“华盛顿共识”式的西方自由主义经济意识形态的信任，各国开始采取措施应对美元主导的国际货币体系，如中国通过增强自身宏观政策的调控能力成为从危机中复苏的首要经济引擎，而欧洲则意识到在货币政策无法统一的情况下，金融市场一体化和货币联盟会削弱国际宏观政策杠杆的效果。2017年以来，美国采取的美元霸权护持方略进一步加剧了主要国家对美元的不信任和国际货币对抗，国际货币体系呈现出分裂和碎片化的趋势。美元主导下单极且不对称的国际货币体系结构导致外围国家缺乏足够的政策空间和长期稳定的外部融资，金融自由化和全球化的迅速发展加大了外围国家宏观调控的难度，中心国家和外围国家之间的不平等性进一步扩大。外围国家对此采取的政策回应产生的全球影响将对美元本位的国际货币体系形成冲击，并成为其脆弱性的根源。当外围国家越依赖防御性的宏观政策以应对自身脆弱性和政策空间的缺乏时，美国维持国际货币体系稳定就越具有挑战性，国际货币体系正常运行的基础遭到破坏。

　　与此同时，随着地缘政治竞争加剧，美国更频繁地利用美元霸权进行制裁，以美元为核心的国际货币体系的武器化使国际收支调节机制、国际汇率体系和国际储备体系的运行条件遭到破坏，国际货币秩序失调更加严重。2017年，美国颁布《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA），将禁用美元支付结算系统、冻结美元资产等措施纳入对外金融制裁工具箱，标志着国际货币体系武器化发展到新阶段。美国切断伊朗、俄罗斯与环球同业银行金融电信协会（SWIFT）和美元清算系统（CHIPS）的联系等制裁措施，增加了各国对相关政治风险的感知水平，迫使被制裁国和其他国家减少对美元体系的依赖。外围国家为规避风险、维护货币安全而建立本国支付体系的努力，可能导致平行、甚至脱节的支付系统或“支付集团”出现，各国为减少本国经济对美元风险的敞口而减持美元资产、优化外汇储备结构等措施，将加速国际储备体系朝着更加多元化的方向发展。国家间的货币竞争和博弈使国际货币体系出现碎片化和重组的趋势，最终将加速推动国际货币体系的重构。

　　四、双重困境下的中国启示：一个研究议程

　　双重困境的剖析有利于更加清晰地认识中国在国际货币格局中所处的环境和面临的挑战，为中国如何应对复杂的国际货币格局和维护中国国家金融安全带来诸多启示，并由此形成一个有待进一步探索的研究议程。

　　在制度变迁的维度，如何破除或缓解均衡困境，持续推动国际货币制度的有序和有效变革，加速人民币国际化，是相关研究的核心问题，其具体启示和研究议题包含以下四个方面。

　　其一，在支持美元体系的政策话语下，为人民币国际化创造更大的发展空间，推动国际储备货币多元化。人民币和任何主权货币的国际化，理论上都无法摆脱“特里芬两难”的政策困境，但国际储备货币多元化和多极化有利于缓解主权货币充当国际货币的困局。美元霸权不公正性和差异性的成本收益分配已存在较为广泛的共识，但将人民币塑造成美元霸权的挑战者，将中国树立为国际货币体系的革命者，在当前国际和国内形势下都不合时宜且不可取。中美在货币实力上的差距远大于在经济、军事和综合国力上的差距，正如中国贸易的发展一样，处于存在巨大实力差距的国际货币格局中，只有融入和支持现有体系方能为人民币创造更多机遇。如何在既定的美元霸权结构下有意识地制定推动人民币国际化的策略，如国别策略、先后次序策略、债券市场策略，将一直是相关研究的重点。

　　其二，全球经济失衡的调整更多是政治过程，而非完全的经济过程，合作比竞争更有效，多边主义比单边主义更有效，自由主义比保护主义更有效，中国可以有限度地承担更多全球经济失衡调整的责任。全球经济失衡的调整甚至被认为是国际货币权力的主要来源，本杰明·科恩（Benjamin J. Cohen）区分了国际货币权力的自主性和影响力两个方面，并认为影响力主要源于对外部失衡调整的延迟力（power to delay）和扭曲力（power to deflect）。由此可见，依靠市场机制对全球经济失衡进行自发调整的可能性极小，且全球经济失衡调整是主要大国利益和权力争夺的焦点。因此，从维护国际金融安全的规范性视角，基于多边主义和自由主义的国际货币合作是解决全球经济失衡的关键；而从维护中国国家利益的自利性角度来看，拒绝或避免承担全球失衡调整的责任并非最佳策略，适当承担失衡调整的责任，从失衡调整中获取国际货币权力，更符合中国的经济地位和国际地位，也更有利于中国国际货币权力的提升。但是，如何参与全球经济失衡的调整，多大程度承担失衡调整的成本和责任，都是需要深入探究的问题。

　　其三，中国资本账户的开放程度和必要性需要反思。前述国际货币体系中汇率大幅波动的问题对中国的影响相对较小，一个重要的原因是中国资本账户的低开放度和人民币汇率“有管理的浮动”。但是，较多研究认为人民币国际化的最大障碍在于中国资本账户的管制，且从主权货币国际化的一般意义上提出资本账户开放是货币国际化的必要前提。在特定的国际货币结构中，如当前以美元为核心的“中心—外围”国际货币体系，崛起国是否也应该通过资本账户开放推动本国货币国际化，崛起国的资本管制有何积极效应和必要性，以及崛起国资本账户开放的方式、时机和风险是什么，这些问题已得到初步的关注，但仍需反思和进一步探索。

　　其四，中国需要建立更加成体系的国际货币制度策略。布雷顿森林体系有一套较为明确和完整的国际货币制度，而之后的牙买加体系被称为“无体系”，其缺乏一套更加明确的国际货币制度安排，但依然存在以国际货币基金组织、二十国集团、金融稳定委员会（FSB），以及银行、证券、保险等领域的诸多组织和规则为基础的分散式的全球货币治理制度体系。很长时期里，中国一直在学习和融入这一套国际货币制度体系，有研究显示中国已经对全球货币治理体系产生了“积极的制度渐进变革效应”，具体表现为制度替代、制度叠加、制度偏离与制度转变四种方式。但深度推动国际货币制度变迁，中国需要建立一套完整的国际货币制度策略，如建立“进入—改革—创建—退出”的四位一体策略，即学习和融入主流国际货币制度，改革制度中的不合理因素，主导创建国际货币制度，退出不合理且无法改革的制度。这些策略的具体实施方式、条件、效果和影响等，都需要进一步研究。

　　在权力政治的维度，如何制定提升自主性和影响力的中国策略，积极维护国家安全，是学术和政策研究的当务之急。这些策略至少包括应对策略和发展方略等方面。

　　一是制定金融和经济制裁的应对策略，维护国家安全。随着美元体系初步进入霸权护持期，美国更多使用强制性和冲突性更强的手段应对崛起货币和竞争对手，前文美国霸权方略的初步总结显示出这些手段的多样性，俄乌冲突中美欧国家对俄罗斯的全方位制裁则体现出其威力。如果受到类似制裁，中国将如何应对，这已成为大变局时代必须开展深入学术研究和战略准备的问题。从时间性（短期或长期）和权力性（自主或影响）两个维度，中国的应对手段大致可归为四类：短期维护自主和安全的权宜性措施、长期提升自主能力的免疫性措施、短期展现影响力和表达态度的反制性措施以及长期提升国际影响力的结构性措施。但是，这四个方面的具体政策手段、作用机理和有效性都需要进行深入探索。

　　二是综合运用多重方略，提升中国在国际货币格局中的地位和广义的国际金融权力。除了较为被动地应对制裁，更为重要的是积极学习和运用推动人民币国际化和中国金融发展的方略，提升中国的国际金融权力。这些方略可区分为和平性和冲突性两大类，中国应主要侧重和平性方略，和平性方略又包含外交方略、经济方略、文化方略等不同维度。以经济方略为例，其具体实施手段涉及放任、激励、协商、保护、胁迫、制裁等，具体领域包括金融、发展、贸易、能源等。这充分说明人民币国际化和中国金融发展的方略是多样和复杂的，当前的学术和政策研究尚缺乏对此较为全面和深刻的认识。

　　三是国家金融安全政策和学术体系的发展。与上述应对策略和发展方略密切关联的一个重要方面是国家金融安全学学科建设、理论发展和政策研究。上述两个方略都从不同维度涉及国家金融安全，在总体国家安全观的宏观战略思想体系下，国家安全学学科已初步完成了制度性建设，但其具体的理论、研究议题和方向、知识体系等都有待建设，而其中国家金融安全是重要的分支学科和问题领域。国家金融安全大致包含两大方面：一是国家金融的安全，即国家金融体系的安全问题，这是狭义上的国家金融安全；二是国家安全的金融，即金融如何维护或影响国家安全，这是更广义的国家金融安全。这些方面都亟需系统性地研究和发展。

　　结语

　　国际货币体系的安全问题一直是相关研究关注的重点，既有研究多聚焦在国际货币体系的技术维度和制度维度，技术维度是指从金融学和经济学的视角剖析国际货币体系面临的技术性问题，如经典的“特里芬两难”，对“美元循环”的概括，对美元作为国际货币的货币功能的总结，对支撑国际货币的技术性因素的分析等。制度维度则是指分析国际货币制度的形成、具体内容和制度变迁所存在的问题等。技术维度和制度维度的分析往往融合在一起，很难清晰地区分开来。此外，理解国际货币体系的另一个重要维度是权力。权力维度从主要国家和主要货币间的关系入手，将国际货币体系的本质视为一种权力关系，由此剖析国际货币秩序和国际货币权力体系中存在的诸多问题。本文在技术维度的基础上，综合分析制度变迁和权力政治两大视角下国际货币体系的主要问题，认为国际货币体系陷入了双重困境之中：一是制度变迁逻辑下的“均衡困境”，二是大国政治博弈下的新困境。

　　双重困境的解释在理论层面结合了现实主义和自由主义两大范式，探析了在国际货币体系变迁过程中权力政治与制度功能发挥的作用，一定程度上突破了传统意义上从静态理论视角、运用单一理论范式研究国际货币体系所存在的固有问题。动态理论视角不仅适用于国际货币体系变迁的相关研究，还能够被运用于解释货币领域之外更广义的国际体系和国际秩序变迁，其优势在于能够结合不同理论范式内的不同要素，从更多元、立体的角度研究复杂的国际现象，因而具有一般性的意义。在现实层面，双重困境试图解释现行国际货币体系虽存在诸多问题但变革依然迟缓且难以推进的原因，揭示了国际货币体系的演进是一个受多重因素共同影响的漫长过程。综合考量权力政治与制度变迁两种逻辑对于国际货币体系的影响，将有助于中国针对双重困境作出更为准确的判断，并积极制定和实施更有效的应对方案。