1971年7月，美国总统国家安全助理基辛格秘密访华，给国际社会带来了一次令人震惊的“尼克松冲击”。在回忆录中，尼克松和基辛格都以打开美国对华关系的大门作为政治生涯中最为辉煌的篇章，同时极力淡化、削弱美国国务院等政府部门在政策酝酿和外交行动方面的作用。他们的这一说法，引导学者把对中美关系缓和历史的研究重点，置于白宫尤其是总统和国家安全委员会上，忽视了国务院发挥的作用。

然而，尼克松和基辛格的说法值得质疑，学者的研究值得商榷。本书根据尼克松政府时期的总统、国家安全委员会、国务院、中央情报局等档案资料，以及历史活动参与者的回忆录和口述资料，解释尼克松第一个总统任期内美国国务院在外交事务中职权的形成，梳理它在中美关系缓和历史进程中（1969～1972）的政策设计和外交努力，并评价它的作用。

外交决策的过程从设定决策体制就已经开始，职权随着机构的设立和职责范围的界定而形成，随着官僚政治的斗争而变化。在尼克松的授权下，基辛格主持设计的国家安全体制划分了外交决策程序中的权力和职能。美国国务院在缓和对华关系中的职权范围即由此体制设定。从机构的角度来说，国家安全委员会超越国务院成为外交决策的核心，是国务院、国防部等其他政府部门向总统提出政策建议的唯一正式渠道。就个人而言，尼克松在基辛格的协助下，通过调整国家安全委员会和国务院等官僚机构，将外交决策过程置于总统和总统助理的掌控之下。尼克松第一任期内，国务院的职权虽受到限制和削弱，但是同第二次世界大战以来相比，它在推动缓和对华关系上仍发挥了积极的作用。

第一，在提出对华主动缓和的政策建议方面，国务院内负责中国事务的官员提出的政策建议及在台湾问题上提出的表述，被国家安全委员会职员所采纳，为缓和对华关系做出了重要的贡献。基辛格令国家安全委员会职员利用国务院成果的同时，却有意忽视国务院报告本身，降低其重要性。由于国务院官员不知道中美“幕后渠道”的政策交流，不确定中方的政策意图，“无法预知改善中美关系的利益是否能抵消僵化美苏关系所造成的损失”，因此将对华主动的措施分为短期和长期。最终，国务院酝酿在长期实现的政策却为白宫所利用，成为在秘密会谈中对中方的重要许诺。

第二，在外交运作方面，在尼克松政府缓和中美关系的初期（1969～1970），国务院参与设计并推动执行的放松对华贸易和旅行管制、主动恢复大使级会谈等外交举措，是美国政府向中方发出的最为明确的缓和信号。这一系列主动措施进入了中国领导层审度国际局势的视野，改变了他们对美国的认识，迎合了他们的战略需要。但是，国务院为打开中美关系新局面的努力，最终却被白宫秘密运作的“幕后渠道”邀了功。

第三，与国会及盟国进行政策互动是美国国务院的工作职责之一。尼克松向国务院、国会隐瞒了对华“幕后渠道”外交的实情，拒绝让基辛格、霍尔德曼等人向国会汇报实质性的事务。这使国务院沟通国会、向国会及时传达美国对华主动政策的重要性得到凸显。由美国国务院主持的日美规划会谈和北约大西洋政策咨询组会议，虽然是美国同日本和北约盟国政府官员间非正式的磋商机制，却传达了美国对华主动政策的内容和精神，为转变战略营造了良好的国际氛围，同时也成为收集各国对于美国对华政策反应的平台。同1971年7月基辛格秘密访华所制造的“尼克松冲击”相比，国务院与盟国的政策互动发挥了积极的作用。

总之，在中美关系缓和的历史进程中，美国国务院的职权尽管受到削弱，但它仍在外交政策制定过程中发挥了积极的作用，只不过这种作用隐没于白宫通过幕后渠道实现的秘密外交的成功背后。

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